Ympäristöministeriö 30.8.2019 Lausuntopalvelu
Viite: VN/3381/2019 ja VN/3381/2019
Bioenergia ry:n lausunto Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen: Perusteet ja menettely -hankkeen (VesiPOKE) loppuraportista sekä Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet –hankkeen (LupaMuutos) loppuraportista.

Kiitämme mahdollisuudesta antaa lausuntommenäistä raporteista.

Lähtökohta

Vesipuitedirektiivi (VPD) hyväksyttiin Suomessa ja muissa jäsenmaissa pitkälti nimensä mukaisena eli ”puitteina” politiikalle vesien hyvän tilan saavuttamiseksi. Tämän mukaan direktiivi ei muuttaisi tapauskohtaista ympäristölupaharkintaa. Näin VPD saatettiinkin voimaan vain pienillä muutoksilla vesi-ja ympäristönsuojelulakiin. Vesienhoitolain (1299/2004) esityksessä todetaan, että ”Vesienhoidon ympäristötavoitteet eivät sellaisenaan ole luvan myöntämisen edellytys tai este, eivätkä suunnitelmassa esitetyt toimenpiteet tule suunnitelman perusteella toiminnanharjoittajaa sitoviksi.”

Ajatuksena siis oli luoda puitteet vesiensuojelulle, ja tavoitteisiin pääsemiseksi tehtävän suunnitelman vesiensuojelutoimenpiteet eivät ole suoraan toiminnanharjoittajia sitovia. Vesi-ja ympäristönsuojelulakien mukaisessa lupaharkintaprosessia toimenpiteet kuitenkin voidaan viedä lupaehtoihin.Tämä lähtökohta on syytä muistaa, kun mahdollista lainsäädäntöä kansallisesti kehitetään.

Turvetuotanto

Turvetuotantoalueet ovat monilla valuma-alueilla kaivosten lisäksi ainoita ympäristölupaa edellyttäviä pistekuormittajia maa-ja metsätaloudenhajakuormituksen ja luonnon taustakuormituksen lisäksi. Usein vesistötieto näillä valuma-alueilla on myös rajallinen, esim. ei ole tietoa kiintoaineesta jahumuksestamuutoin kuin lupavelvollisen toiminnan osalta.

Turvetuotannon ympäristölupaprosesseista löytyy viime vuosilta esimerkkejä, joissa vesienhoitosuunnitelmiin vedoten lupaehtoja on kiristetty tai suoraan evätty. Vaikka energiaturvetuotanto vähenee, niin uusia ympäristölupia turpeen nostoon tarvitaan jatkossa ympäristö-ja kasvuturpeen sekä uusien turvetuotteiden kysyntää vastaavasti.

Lainsäädännön on mahdollistettava uuden toiminnan ja usein myös vesistöjä aiempaa vähemmän kuormittavan toiminnan luvittaminen ja aloittaminen. Tällaiset hankkeet, kuten jätevesien puhdistamoiden ja päästöjen vähentämiseen käytettävän bioperäisen materiaalin tuottaminen, ovat yhteiskunnan kokonaisedun mukaisia ja ympäristönsuojelun kannalta perusteltuja. Ne edellyttävät tapauskohtaista harkintaa sekä usein myös eri intressien vertailua.

Lainsäädännön päivitystarpeet?

Vesilaki (VL) on vesien käyttölaki, jossa sovitetaan yhteen vesistön eri käyttötarpeet kuten veden käyttö, vesivoiman tuotanto, kalastus ja virkistyskäyttö. Lain mukaan vesirakentamisen haitat ehkäistään ja pysyvät haitat kompensoidaan tai korvataan.

Nykyinen VL mahdollistaa olemassa olevien lupaehtojen päivityksen esimerkiksi kalatalousvelvoitteiden suhteen. Mikäli vesilakia muutetaan esim. näiden suhteen, pitää varmistaa niiden kohtuullisuus ja menetysten korvaaminen luvanhaltijoille.

Ympäristönsuojelulakia (YSL) ei ole tarpeen muuttaa vesienhoitolainsäädännön huomioon ottamiseksi, koska nykyinen YSL mahdollistaa vesistöpäästöjen sääntelyn monella eri perusteella. Ympäristölupa voidaan avata uudelleen mm. 89:n perusteella ja vaatia luvanhaltijalta mittaviakin selvityksiä.

Kansallisen lainsäädännön päivittämistarpeeseen vaikuttaa väistämättä, että VPD:n soveltamiseen liittyy EU-tuomioistuimen ratkaisutkin huomioiden edelleen merkittäviä tulkinta- ja soveltamiskysymyksiä. Direktiivin arviointiin liittyvä kuuleminen on vasta päättynyt ja komissio tekee johtopäätökset direktiivin mahdollisesta avaamisesta piakkoin. Jo tässäkin eri maiden ja intressitahojen kannat eroavat. Useimmat jäsenvaltiot ovat tulkinneet direktiivin mukaisen heikentymisen ym. tuomioistuinratkaisusta eroavalla tavalla. Bioenergia ry:n kanta on yhteneväinen monen muun elinkeinoelämän järjestön kanssa, että kansallista lainsäädäntötyötä ei ole syytä aloittaa ennen EU:n laajemman konsensuksen saamista direktiivistä ja sen mahdollisesta avaamisesta.

Taannoisen EU:n Weser-tuomion mukainen laadullisen tekijän tilan huonontuminen tarkoittaisi VPD:n mukaista tilan heikkenemistä silloinkin, kun tämä ei johda vesimuodostuman luokan alenemiseen. Tulkinnat eroavat mm. siitä, onko yksittäisen laatutekijän luokan huononeminen tulkittava eri lailla riippuen siitä, missä kohtaa viisiportaista asteikkoa huononeminen tapahtuu ja vaikuttaako tulkintaan se, missä tilassa vesimuodostuma kokonaisuudessaan on. Näitä luokan muutoksia on mahdollista tulkita yleisen tavoitteen kautta kiinnittämällä huomiota hyvään tilaan pääsemiseen tai siinä pysymiseen, jolloin huononeminen voisi olla sallittua, kun luokka ei putoa tyydyttäväksi tai alemmaksi. VesiPOKE-selvityksessä on perustellusti otettu lähtökohdaksi se, että laatutekijän luokan sisäisellä huononemisella ei ole merkitystä.

Vesienhoitotavoitteista poikkeaminen turvetuotannon ympäristöluvituksen kannalta

Jos huomiota kiinnitetään jatkossa yksittäisiin laatutekijöihin ja luokkiin vesimuodostuman kokonaisluokituksen sijaan ja vesienhoitotavoitteet olisivat luvanmyöntämistä sitovia, tämä vaikuttaisi hankkeiden lupaharkintaan ratkaisevasti. Pienehköiksi ja paikallisiksi lukeutuvissa hankkeissa mahdollisuutta poikkeuksiin tuskin sovellettaisiin ja tavoitteiden sitovuus muodostuisi luvan myöntämisen esteeksi.

VesiPOKE-hankkeen johtopäätökset, että lainsäädäntövaihtoehdoilla ei ole merkittävää eroa toiminnanharjoittajien kannalta, ja että sitovista tavoitteista ja poikkeamisesta säätäminen voisi lieventää liiketoimintaan kohdistuvia rajoituksia nykytilaan (0-vaihtoehtoon) nähden, ovat liian kategorisia ja asettaisivat eri toimialat eriarvoiseen asemaan. Bioenergia ry katsoo, että eri näkökohdat huomioivaa ja kokonaisvaltaista lupaharkintaa rajoittaisi, jos ehdottomasta luvanmyöntämisesteestä säädettäisiin. Tämä vaikeuttaisi perusteettomasti lupaprosessia ja saattaisi jopa estää käytännössä kohtuullisten lupamääräysten antamisen. Mikäli vesienhoitotavoitteiden sitovuudesta säädettäisiin vielä nykyistä tarkemmin, olisi myös säädettävä viranomaisia velvoittavasta poikkeusmenettelystä ja taattava mahdollisuudet soveltaa poikkeamista laajasti.

Tällä hetkellä Suomessa käytäntö on rajattu direktiiviä tiukemmaksi (Vesienhoitolaki 23 §, ympäristötavoitteista poikkeaminen). Direktiivin vaatimuksia on muutettu lisäämällä vaatimus hankkeen merkittävyydestä ja muuttamalla direktiivin vaihtoehtoiset edellytykset yleisestä edusta tai haittoja suuremmista hyödyistä molemmat pakollisiksi.

Pistekuormittajien osalta tämän poikkeamisen osalta on merkittävää, millaiset hankkeet ovat direktiivin tarkoittamalla tavalla yleisen edun kannalta tärkeitä ja kestävän kehityksen mukaisia. VesiPOKE-selvityksessä on todettu, että vesienhoidon tavoitteet tulisi yhteensovittaa liikenne- ja raaka-ainepolitiikan, tulvasuojelun, merenhoidon, vesihuollon ja ilmastopolitiikan kanssa VPD:n ohjeistuksessa mainitusti. Hanke voi aiheuttaa vesistövaikutuksia, mutta kokonaisvaikutuksiltaan se voi olla kannatettava. On tärkeää varmistaa, että lainsäädännön kehittämisessä otetaan huomioon tällaisten hankkeiden mahdollisuudet.

Jos poikkeaminen on mahdollista vain, kun vesimuodostuman tila heikkenee erinomaisesta hyvään, se rajoittaa poikkeamismahdollisuuksia merkittävästi. VesiPOKE-selvityksessä todettiin, että poikkeamisen tarkastelussa ei ole selvää, tuleeko heikkenemistä tarkastella laadullisten tekijöiden tasolla vai vesimuodostuman kokonaistilan suhteen. Tämä on kuitenkin aivan ratkaiseva kysymys poikkeusten käyttöalaan ja tarpeeseen nähden, koska kokonaisluokitukseltaan erinomaisia vesistöjä on jo lähtökohtaisesti vähemmän kuin vesistöjä, joissa vain jokin laatutekijä on erinomainen. Laaja poikkeusmahdollisuus on hyvä ja perusteltu, mutta vielä parempi lupavelvolliselle olisi, jos lupa voidaan myöntää ilman poikkeusta.

Poikkeaminen ympäristötavoitteita lieventämällä (artikla 4.5) tai määräaikoja pidentämällä (artikla 4.4) on tehtävä direktiivin sallimissa rajoissa mahdollisimman laajaksi. Tätä puoltaa sekin, että uutta hanketta koskevan poikkeuksen käyttöala on suppea. Määräaikojen pidentäminen vuoden 2027 jälkeen on direktiivin mukaan mahdollista, kunhan vaatimukset toimenpiteiden suorittamisesta ja ylivoimaisista luonnonolosuhteista täyttyvät. Myös ympäristötavoitteiden lieventäminen on mahdollista, kun tavoitteisiin ei kohtuulliset toimet huomioiden päästä. Nämäkin poikkeukset ovat direktiivin mukaan lähtökohtaisesti määräaikaisia, mikä on hankkeiden ja toiminnanharjoittajien näkökulmasta ennakoimatonta. Lisäksi näiden poikkeusten käyttö ei salli vesimuodostuman tilan heikkenemistä.

Artiklojen 4.4. ja 4.5 mukaisten poikkeusten käyttö- ja menettelytapoja sekä suhdetta vesienhoitosuunnitelmiin ja toimenpideohjelmiin tulee selvittää perusteellisesti. Poikkeukset voidaan katsoa välttämättömiksi eikä niiden käyttöalaa tule kansallisesti kaventaa. VesiPOKE-hankkeen tulkinta, että lieventäminen on poisluettu uuden hankkeen osalta (s. 36), johtaa ongelmiin. Uusissa vh-suunnitelmissa vesimuodostumien tavoitteiden lieventäminen tulisikin ottaa käyttöön, kun kriteerit täyttyvät. Näin lievemmät tavoitteet voitaisiin ottaa huomioon kaikkien hankkeiden luvituksessa toimialasta riippumatta.

Poikkeuksen käsittelevän viranomaisen tulisi olla yksi ja sama lupaviranomainen. Menettelyä monimutkaistaisi, jos toinen viranomainen myöntää luvan ja toinen luvan myöntämisedellytyksenä olevan poikkeuksen. Kumpi pitäisi myöntää ensin vai voiko varsinainen lupa olla ehdollinen?

Ympäristöllisten lupien muutettavuus

VPD:n näkökulmasta Suomen lainsäädäntöä ympäristöllisten lupien muuttamista tulisi tarkistaa. EU-oikeus jättää kuitenkin kansalliseen harkintavaltaan, miten lainsäädännön tarkistukset tehdään.

Ympäristölupien muuttaminen ympäristötavoitteiden perusteella voidaan ratkaista vain tapauskohtaisesti ja arvioida, onko vesienhoidon tilatavoitteet saavutettu ja mikä merkitys tarkasteltavan luvan mukaisella toiminnalla on niiden saavuttamiseen. Jos ympäristötavoitteet ovat toteutuneet tai jos toiminta ei vaaranna ympäristötavoitteita, ei lupaa ole tarpeen muuttaa tästä näkökulmasta.

Olennaista LupaMuutos -selvityksenkin mukaan muuttamistarpeelle on, mikä on luvanvaraisen toiminnan merkitys tavoitteiden saavuttamiselle verrattuna muuhun kuormitukseen. Tämä lähtökohta on perusteltu ja välttämätön tavoitteiden saavuttamisen ja kustannustehokkuuden näkökulmasta.

Vesimuodostuman tilaan voivat vaikuttaa monet tekijät. Arvioitaessa sitä, vaarantaako yksittäinen hanke tilatavoitteen saavuttamisen, tarvitaan kattavaa tietoa koko vesimuodostuman osalta. Luvituksen käytännöissä on lähdettävä siitä, että kuormituksen vähentäminen tapahtuu ensisijaisesti merkittävimmistä vesimuodostuman tilaan vaikuttavista toiminnoista. Onkin valitettavaa, että ainoastaan luvat ja kunnan ympäristönsuojelumääräykset on kytketty vesienhoitosuunnitelmiin. Viime vuosina ennakkovalvontaa on siirretty luvista kevyempiin menettelyihin, kuten ilmoituksiin ja rekisteröinteihin tai kokonaan pois ennakkovalvontamenettelyistä. Näinollen yhä suurempi osa vesistökuormittajista on lupamenettelyiden ulkopuolella.

On lähdettävä siitä, että ympäristölupaa vaativan pistekuormituksen vaikutus tulee tarkastelluksi suhteessa koko vesimuodostumaan eikä niin, että sitä tarkasteltaisiin vain kuormituspisteen läheisyydessä.

Lähtökohtana mahdolliselle lupamuutokselle tulee olla todellinen mahdollisuus veden laadun parantumiseen tai kalakannan palautumiseen kyseisessä vesimuodostumassa kohtuullisin kustannuksin. Päätöstä tehtäessä on otettava huomioon kiistaton tutkimustieto, hyödyt ja kustannukset. Lupamuutosten tulee jatkossakin noudattaa nykyisen vesilain, erityisesti intressivertailun, periaatteita ja sisältää vaatimukset kalanhoitovelvoitteen ja maksun kohtuullisuudesta.

Luvan muuttamisen perusteena oleva tietopohja on pääsääntöisesti viranomaisilla (vesistön tilatiedot sekä raportoidut kuormitustiedot). Näiden tietojen kokoaminen lupakäsittelyä varten ei tule olla toiminnanharjoittajan velvoite eikä kustannus. Yleisesti kerätyn ympäristön tilatiedon tulee olla helposti ja kootusti saatavilla. Toiminnanharjoittaja voi lähinnä toimittaa hakemukseen täydentäviä tietoja. Selvitysvelvoitteiden kasvaminen ja epämääräisyys koetaan tälläkin hetkellä sitä suurempana riskinä, mitä pienempi hanke on kyseessä.Omaisuudensuojaan puuttumisen kynnys tulee edelleen säilyä korkeana. Vaatimuksena on oltava selkeä muutoksesta saatava hyöty. Mahdollisessa jatkovalmistelussa tulee kiinnittää huomiota luvanhaltijalle aiheutuvien menetysten korvattavuuteen myös sellaisten omaisuuden käyttörajoitusten kohdalla, jotka eivät ylitä pakkolunastuksen kynnystä, mutta jotka tosiasiassa ovat luvanhaltijalle erittäin raskaita.

Lupien määräaikainen päivittäminen

LupaMuutos -hankkeessa esitettiin malli lupien jatkuvaksi ja määräaikaiseksi tarkistamiseksi. Tällaisesta määräaikaistarkistuksesta kuitenkin YSL:n muutoksen myötä vasta luovuttiin 1.5.2015 vahvoin perustein hallinnollisen taakan vähentämiseksi ja luvituksen resurssoinnin ja sujuvuuden turvaamiseksi. Paluu menneisyyteen ja lupien määräaikaistarkistuksiin ei ole perusteltua pelkästään selvityshankkeessa esitetyillä syillä.

Vesienhoitosuunnitelmat ja toimenpideohjelmat

Vesienhoidon suunnitelmien ja toimenpideohjelmien rooli ja merkitys kasvavat jatkossa. Näin on myös siinä mahdollisessa sääntelytilanteessa, jossa hankekohtaisista luvanmyöntämisedellytyksistä ja poikkeuksista säädettäisiin nykyistä tarkemmin. Suunnitelmakausittain tarkasteltaisiin kuitenkin edelleen tilatavoitteita, toimenpiteitä ja poikkeamisperusteita (määräaikojen pidentäminen ja tavoitteen lieventäminen). Suunnitelmien ja toimenpideohjelmien rooli kasvaa myös jälkivalvontaa ja erityisesti LupaMuutos -selvityksen tarkastelemia luvanmuutoksia ajatellen.

Kun suunnitelmien ja toimenpideohjelmien merkitys jatkossa kasvaa, niin pelkästään alueellisissa yhteistyöryhmissä toimiminen ei enää riitä eri toimialojen tai yksittäisten hankkeiden kannalta. Selvityksissä ei tuotu esiin, miten asiakirjojen laadintaan osallistuminen ja vaikutusmahdollisuudet voitaisiin paremmin turvata. Nykyisin vh-suunnitelmista päättää valtioneuvosto, ja tämä on paitsi raskas myös ongelmallinen menettely osallistumisen ja toimivan valitusoikeuden järjestämisen kannalta.

Vesienhoitosuunnitelmien jaksottaisuus aiheuttaa haasteita yksittäisen hankkeen kannalta, koska hankesuunnittelun etenemistä voi olla mahdoton koordinoida suunnitelmakausien kanssa. Toiminnanharjoittajille voi myös olla vaikea hahmottaa vuosikausia kestävän prosessin ja osallistumisen tärkeyttä yksittäisten hankkeiden näkökulmasta.

Toimenpideohjelmassa voidaan esittää toimia lupien muuttamiseksi. Yksittäisten hankkeiden nimeäminen ohjelmissa on ongelmallista erityisesti silloin, kun kyseessä on vesimuodostuma, jonka tilaan vaikuttavat useat hankkeet ja muut tekijät. Lähtökohtana tulee olla tarvittavat muutokset kokonaisuutena, eikä niinkään puuttuminen yksittäiseen lupaan. Tämä on perusteltua myös siksi, että toiminnanharjoittajien osallistuminen toimenpideohjelmien laadintaan on vähintäänkin haasteellista.

Luokituksen oikeellisuus ja läpinäkyvyys

Yleisesti tunnustetaan, että vesimuodostumien tai yksittäisten laadullisten tekijöiden luokitus ei aina pohjaudu kattavaan tutkimustietoon. VesiPOKE -selvityksen mukaan Suomessa ei myöskään ole järjestelmällisesti käytetty one out-all out -periaatteen mukaan määräytyvää laskennallista tilaluokkaa, vaan kokonaisluokan määrittämisessä on voitu käyttää asiantuntija-arviota. Sitovien tavoitteiden ja poikkeusmenettelyn tulisi ehdottomasti pohjautua siihen, että luokitus on oikein.

Käytännössä lupaviranomainen nojaa lupakäsittelyn aikana olemassa olevaan tietoon, jos lupakäsittelyn aikana saatavilla ei ole uutta tietoa. Molemmissa nyt lausuttavissa selvityksissä on todettu, että viranomainen ei ole sidottu nykyiseen luokitukseen, vaan harkinnan pohjaksi voidaan ottaa uuteen tietoon pohjautuva luokitus. Tämä onkin kannatettavaa. Lähtökohdaksi on otettava, että luokitus voitaisiin avata laajasti kattaen vesimuodostuman rajaus, tyypittely, vertailuolot ja luokkarajojen määräytyminen sekä laadullisten tekijöiden että kokonaisluokan osalta. Luvanhakijan oikeutena tulee siis olla se, että viranomainen ottaa arvioitavaksi luokituksen ajantasaisuuden ja oikeellisuuden.

Vesistön tilaa koskevan riittävän ja luotettavan perustiedon tuottaminen ei kuitenkaan voi olla yksittäisen toiminnanharjoittajan tehtävä etenkään laajoissa vesimuodostumissa, joissa vesistön tilaan vaikuttavat useat tekijät. Tämän vuoksi perustiedon puutteellisuus on kohtuullinen varovaisuusperiaate huomioiden katsottava toiminnanharjoittajan eduksi. Toiminnanharjoittajan on useimmiten mahdotonta ja kohtuutonta tuottaa uutta, ajallisesti ja alueellisesti kattavaa tietoa hankekehityksen ja lupaprosessin edellyttämässä ajassa. 

Yhteenveto 

Lainsäädäntöä tulee kehittää niin, että se mahdollistaa nykyisten toimintojen jatkoluvat ja myös uusien hankkeiden luvituksen edellyttäen, että niiden ympäristövaikutukset hoidetaan mahdollisimman hyvin. Tämä näkökulma on jäänyt raporteissa kenties vähemmälle huomiolle.

Lainvalmistelun lähtökohtana täytyy pitää, että vesipuitedirektiivin joustot ja poikkeukset mahdollistavat edelleen erilaisten hankkeiden luvituksen, kunhan niitä sovelletaan järkevästi Suomen oloihin.

Lisätietoja lausuntoon liittyen antaa toimialapäällikkö Hannu Salo (…@bioenergia.fi)

Yhteistyöterveisin

Bioenergia ry

Harri Laurikka

toimitusjohtaja